自然資源部

生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法（試行）

（征求意見稿）

自然資源空間規(guī)劃函[2020]234號

第一章  總則

第一條【制定目的】為劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，保障國家生態(tài)安全，依據(jù)《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若于意見》《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》和相關(guān)法律法規(guī)，制定本辦法。

第二條【概念定義】生態(tài)保護(hù)紅線，是指在陸地和海洋生態(tài)空間具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域。包括水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸防護(hù)等生態(tài)功能極重要區(qū)域，水土流失、土地沙化、石漠化、海岸侵蝕及沙源流失等生態(tài)極脆弱區(qū)域，以及其他經(jīng)評估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域。

第三條【功能定位】生態(tài)保護(hù)紅線是保障和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線，是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可途越的紅線，是健全生態(tài)文明制度體系、推動綠色發(fā)展的有力保障。

第四條【職責(zé)分工】國務(wù)院自然資源主管部門會同有關(guān)部門，制定完善生態(tài)保護(hù)紅線劃定和管理政策，建立健全標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管體系，指導(dǎo)各省（區(qū)、市）生態(tài)保護(hù)紅線劃定和管理工作。

地方各級自然資源主管部門依據(jù)國土空間規(guī)劃，建立生態(tài)保護(hù)紅線協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一開展用途管制、監(jiān)測評估、監(jiān)督執(zhí)法、考核評價等工作。

第二章  劃定

第五條【劃定要求】各?。▍^(qū)、市）根據(jù)國家和區(qū)域生態(tài)安全格局，在科學(xué)評估基礎(chǔ)上，識別生態(tài)功能極重要、生態(tài)極脆弱區(qū)域，以及其他經(jīng)評估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域，劃入生態(tài)保護(hù)紅線，做到應(yīng)劃盡劃、應(yīng)保盡保。

生態(tài)保護(hù)紅線劃定應(yīng)協(xié)調(diào)好與永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以及已有國土空間開發(fā)利用活動的矛盾沖突，確保三條控制線不交叉不重疊。

為保持生態(tài)系統(tǒng)的連續(xù)性和完整性，位于生態(tài)功能極重要、生態(tài)極脆弱區(qū)域內(nèi)零星的耕地、園地，人工商品林、人工草地、改良草地，交通、通信、能源管道、輸電等線性基礎(chǔ)設(shè)施，風(fēng)電、光伏、海洋能等設(shè)施，以及軍事、文物古跡、宗教、殯葬等特殊用地，可劃入生態(tài)保護(hù)紅線。

第六條【方案制定】省級人民政府組織開展本省生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作，以全國國土調(diào)查和變更調(diào)查成果為基礎(chǔ)，明確本行政區(qū)內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局，提出生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案。生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案經(jīng)國務(wù)院自然資源主管部門會同有關(guān)部門審核后，報國務(wù)院批準(zhǔn)。

第七條【勘界定標(biāo)】結(jié)合市縣國土空間總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃編制，開展生態(tài)保護(hù)紅線勘界定標(biāo)?？苯缍?biāo)應(yīng)當(dāng)結(jié)合地理實(shí)體邊界、自然保護(hù)地邊界等，采取設(shè)置電子界樁、電子圍欄等手段，將生態(tài)保護(hù)紅線精準(zhǔn)落地，重要地段、重要拐點(diǎn)等關(guān)鍵控制點(diǎn)可設(shè)置實(shí)體界樁及標(biāo)識牌?？苯缍?biāo)的成果數(shù)據(jù)，通過國土空間基礎(chǔ)信息平臺，逐級匯交至國家級平臺，納入國土空間規(guī)劃“一張圖”。

第三章  有限人為活動管控

第八條【管控原則】生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動。法律法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第九條【正面清單】生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)、自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)的前提下，除國家重大項目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，嚴(yán)禁開展與其主導(dǎo)功能定位不相符合的開發(fā)利用活動。禁止新增圍填海。

（一）原住居民基本生產(chǎn)生活活動。包括：修繕生產(chǎn)生活設(shè)施，保留生活必需的種植、放牧、捕撈、養(yǎng)殖，服務(wù)于原住居民基本生產(chǎn)生活需要的電力、供水、供氣、供暖、通信、道路、碼頭等基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及殯葬等特殊設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)和改造等。

（二）自然資源、生態(tài)環(huán)境調(diào)查監(jiān)測和執(zhí)法，包括水文水資源監(jiān)測和涉水違法事件查處，災(zāi)害防治和應(yīng)急搶險，地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查評價、監(jiān)測預(yù)警、工程治理等防治工作和應(yīng)急搶險活動。

（三）經(jīng)依法批準(zhǔn)的古生物化石調(diào)查發(fā)掘和保護(hù)活動、非破壞性科學(xué)研究觀測及必需的設(shè)施建設(shè)、標(biāo)本采集。

（四）經(jīng)依法批準(zhǔn)的考古調(diào)查發(fā)掘和文物保護(hù)活動。

（五）不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游和相關(guān)必要的公共設(shè)施建設(shè)。包括：污水處理、垃圾儲運(yùn)、公共衛(wèi)生，供電、供氣、供水、通訊，標(biāo)識標(biāo)志牌、道路、生態(tài)停車場、休憩休息設(shè)施，安全防護(hù)、應(yīng)急避難、醫(yī)療救護(hù)、電子監(jiān)控以及依法依規(guī)批準(zhǔn)的配套性旅游設(shè)施等。

（六）必須且無法避讓，符合縣級以上國土空間規(guī)劃的線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防洪和供水設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行維護(hù)；已有合法水利、交通運(yùn)輸設(shè)施運(yùn)行和維護(hù)等。包括：公路、鐵路、海堤、橋梁、隧道，電纜，油氣、供水、供熱管線，航道基礎(chǔ)設(shè)施；輸變電、通訊基站等點(diǎn)狀附屬設(shè)施，河道、湖泊、海灣整治、海堤加固等。

（七）地質(zhì)調(diào)查與礦產(chǎn)資源勘查開采。包括：基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)遠(yuǎn)景調(diào)查等公益性工作；巳依法設(shè)立的鈾礦礦業(yè)權(quán)以及新立礦業(yè)權(quán)的勘查開采；巳依法設(shè)立的油氣礦業(yè)權(quán)勘查，已依法設(shè)立的油氣采礦權(quán)不擴(kuò)大用地用海范圍的開采；巳依法設(shè)立的地?zé)?、礦泉水采礦權(quán)不超出核定生產(chǎn)規(guī)模、不新增生產(chǎn)設(shè)施條件下的開采；巳依法設(shè)立的和新立的銘、銅、銀、俚、鉆、錯、鉀鹽、（中）重稀土礦探礦權(quán)開展勘查活動，因國家重大戰(zhàn)略需要的，可辦理采礦權(quán)登記。

（八）依據(jù)縣級以上國土空間規(guī)劃，經(jīng)批準(zhǔn)開展的重要生態(tài)修復(fù)工程。

（九）確實(shí)難以避讓的軍事設(shè)施建設(shè)及重大軍事演訓(xùn)活動。

第十條【生態(tài)功能影響評估】符合正面清單第五、六、七條的人為活動以及其他建設(shè)項目，擬進(jìn)入生態(tài)保護(hù)紅線的，由省級人民政府組織自然資源、生態(tài)環(huán)境、林草等主管部門，系統(tǒng)評估人為活動或建設(shè)項目對自然生態(tài)系統(tǒng)以及水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性維護(hù)、防風(fēng)固沙、海岸防護(hù)等生態(tài)功能造成的影響，作為辦理相關(guān)手續(xù)的前提和依據(jù)。

第十一條【有限人為活動監(jiān)管】生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)允許開展的對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，法律法規(guī)有規(guī)定的，從其規(guī)定，沒有規(guī)定的，由省級人民政府制定具體監(jiān)管辦法。其中，涉及新增建設(shè)用地、用海、用島的，按照現(xiàn)行規(guī)定辦理相關(guān)審批手續(xù)。

第十二條【有限人為活動管理原則】生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的有限人為活動，應(yīng)遵循以下原則，明確強(qiáng)度控制和管理要求，避免對生態(tài)功能造成破壞：

（一）原住居民在不擴(kuò)大現(xiàn)有建設(shè)用地和耕地規(guī)模的前提下修繕生產(chǎn)生活設(shè)施、適度參觀旅游和相關(guān)的必要公共設(shè)施建設(shè)等，應(yīng)符合國土空間規(guī)劃和自然保護(hù)地專項規(guī)劃提出的用地標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)規(guī)模、開發(fā)強(qiáng)度、建筑風(fēng)貌、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等限制性要求。

（二）鼓勵發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，減少化肥農(nóng)藥施用，降低農(nóng)業(yè)面源污染；轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，實(shí)行禁牧休牧，推行舍飼圈養(yǎng)，以草定畜，嚴(yán)格控制載畜量，禁止過度放牧、開墾草原。

（三）在自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可開展以改善林分結(jié)構(gòu)、提高森林質(zhì)量和生態(tài)功能為目的的森林經(jīng)營活動；人工商品林、園地可進(jìn)行必要的采伐、采摘、樹種更換、撫育。鼓勵有條件的地方通過簽訂協(xié)議、改造提升、租賃、置換、贖買等方式，對商品林實(shí)行統(tǒng)一管護(hù)，并將重點(diǎn)區(qū)位的商品林逐步調(diào)整為生態(tài)公益林。

（四）生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)巳有的交通、通信、能源管道、輸電線路等線性基礎(chǔ)設(shè)施，合法礦業(yè)權(quán)，風(fēng)電、光伏、海洋能設(shè)施，以及防洪水利等設(shè)施，按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定進(jìn)行管理，嚴(yán)禁擴(kuò)大規(guī)模。線性基礎(chǔ)設(shè)施盡量采用隧道或橋梁方式，留出動物遷徙通道；對機(jī)動車輛、高鐵、動車、航行船舶等實(shí)行合理的限流、限速、限航、低噪音、禁鳴、禁排管理。

（五）淡水養(yǎng)殖和開放式海水養(yǎng)殖等活動應(yīng)控制規(guī)模，避免破壞自然生態(tài)系統(tǒng)功能；水生生物保護(hù)的水域，禁止過駁作業(yè)、合理選擇航道養(yǎng)護(hù)方式，必要的航道疏?；顒討?yīng)避開主要經(jīng)濟(jì)魚類和珍稀保護(hù)動物產(chǎn)卵期，確保水生生物安全。

（六）項目建設(shè)及其臨時用地應(yīng)避讓生態(tài)保護(hù)紅線。經(jīng)優(yōu)化選址后，確實(shí)無法避讓的，應(yīng)嚴(yán)格控制建設(shè)規(guī)模，盡量不占或少占天然草地、林地、自然岸線、水庫水面、河流水面、湖泊水面等自然生態(tài)空間以及重要生態(tài)廊道。項目建設(shè)及其臨時用地使用結(jié)束后，應(yīng)及時開展生態(tài)修復(fù)，將對生態(tài)環(huán)境的影響降到最低。

第十三條【人為活動退出】不符合本辦法第九條規(guī)定的人為活動，可按照尊重歷史、實(shí)事求是的原則，由各省結(jié)合自然資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，細(xì)化退出安排。

第十四條【生態(tài)修復(fù)】堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，遵循生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律和內(nèi)在機(jī)理，將生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)修復(fù)作為各類生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程的重要內(nèi)容，修復(fù)受損生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)生物多樣性，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力。

第四章  紅線調(diào)整

第十五條【調(diào)整原則】生態(tài)保護(hù)紅線一旦劃定，非經(jīng)法定程序不得調(diào)整。各地不得擅自通過修改市縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線。符合本辦法第十六、十七、十八條規(guī)定確需調(diào)整的，應(yīng)根據(jù)國務(wù)院或省級人民政府有關(guān)批準(zhǔn)文件，修改相應(yīng)層級國土空間規(guī)劃，調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線，更新國土空間規(guī)劃”一張圖”。

第十六條【調(diào)入】國務(wù)院自然資源主管部門會同有關(guān)部門，定期監(jiān)測生態(tài)系統(tǒng)功能變化，結(jié)合生態(tài)保護(hù)修復(fù)、退耕還林還草還濕、人為活動調(diào)整退出等，經(jīng)科學(xué)評估，適時將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能得到提升，或生態(tài)系統(tǒng)面臨退化風(fēng)險的區(qū)域調(diào)入生態(tài)保護(hù)紅線，優(yōu)化生態(tài)保護(hù)紅線布局，調(diào)整方案按程序報國務(wù)院批準(zhǔn)。

擬調(diào)入生態(tài)保護(hù)紅線的區(qū)域，應(yīng)屬生態(tài)功能極重要、生態(tài)極脆弱區(qū)域，包括森林、草原、湖泊、濕地等重要生態(tài)系統(tǒng)和重要物種棲息地，或位于生態(tài)保護(hù)紅線鄰近區(qū)域的重要生態(tài)空間，調(diào)入后有利于提高生態(tài)系統(tǒng)的完整性和空間連通性。

第十七條【自然保護(hù)地調(diào)整】自然保護(hù)地等禁止開發(fā)區(qū)域邊界范圍發(fā)生調(diào)整的，生態(tài)保護(hù)紅線相應(yīng)調(diào)整。省級自然資源主管部門依據(jù)國務(wù)院或省級人民政府批準(zhǔn)文件，調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線，并報自然資源部備案。涉及多個省域的，省級自然資源主管部門應(yīng)做好省際間的溝通銜接。

第十八條【調(diào)出】因國家重大項目建設(shè)，確需占用生態(tài)保護(hù)紅線的，按照以下要求辦理。經(jīng)評估對生態(tài)功能造成破壞的，按程序調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線。

（一）涉及用地的國家重大項目。

1.適用范圍。黨中央、國務(wù)院、中央軍委確定的國家重大戰(zhàn)略項目，以及中央軍委有關(guān)部門批準(zhǔn)的軍事國防項目；國務(wù)院文件、國家級規(guī)劃中明確的交通、能源、水利基礎(chǔ)設(shè)施項目；為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院重大決策部署，國務(wù)院投資主管部門批準(zhǔn)或同意的交通、能源、水利基礎(chǔ)設(shè)施項目。

2.審批程序。由省級人民政府充分論證，說明占用生態(tài)保護(hù)紅線的必要性、減緩環(huán)境影響和補(bǔ)償措施，制定國土空間規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整方案，按照《國務(wù)院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，同用地報批一并報國務(wù)院或國務(wù)院委托的省級人民政府批準(zhǔn)。

（二）涉及用海用島的國家重大項目。

1.適用范圍。已列入黨中央、國務(wù)院、中央軍委及國家重大戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)或同意的文件、規(guī)劃，或列入國家發(fā)展規(guī)劃的重大項目；黨中央、國務(wù)院、中央軍委明確支持的重大項目；需報請黨中央、國務(wù)院、中央軍委及中央軍委有關(guān)部門審批、核準(zhǔn)的重大項目。

2.審批程序。報國務(wù)院批準(zhǔn)的項目用海用島，由省級人民政府充分論證，說明占用生態(tài)保護(hù)紅線的必要性、減緩環(huán)境影響和補(bǔ)償措施，出具同意占用生態(tài)保護(hù)紅線的意見，制定國土空間規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整方案，按程序?qū)彶楹髨髧鴦?wù)院批準(zhǔn)。

由省級及以下人民政府批準(zhǔn)的項目用海用島，應(yīng)由市縣人民政府對占用生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行充分論證，說明占用生態(tài)保護(hù)紅線的必要性、減緩環(huán)境影響和補(bǔ)償措施，制定國土空間規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整方案，經(jīng)省級人民政府同意后，報有批準(zhǔn)權(quán)限的人民政府批準(zhǔn)。

第五章  監(jiān)督實(shí)施

第十九條【杜會監(jiān)督】各地自然資源主管部門會同相關(guān)部門，建立健全公眾參與機(jī)制，及時向社會公開生態(tài)保護(hù)紅線范圍、邊界、檢測評估等信息，鼓勵公眾和社會組織參與和監(jiān)督生態(tài)保護(hù)紅線管理。

第二十條【監(jiān)測評估】各級自然資源主管部門結(jié)合自然資源調(diào)查監(jiān)測評價、國土空間規(guī)劃實(shí)施評估，會同相關(guān)部門定期開展生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)系統(tǒng)格局、質(zhì)量、功能等監(jiān)測評估，監(jiān)測評估數(shù)據(jù)和成果應(yīng)及時納入國土空間基礎(chǔ)信息平臺，實(shí)時掌握生態(tài)保護(hù)紅線動態(tài)變化，實(shí)現(xiàn)對重點(diǎn)區(qū)域和重大問題的及時預(yù)警和處置。

生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測評估情況，應(yīng)及時向社會公開，并作為優(yōu)化生態(tài)保護(hù)紅線布局、安排生態(tài)補(bǔ)償資金的依據(jù)。

第二十一條【督察執(zhí)法】上級自然資源主管部門會同有關(guān)部門組織對下級國土空間規(guī)劃中生態(tài)保護(hù)紅線等管控邊界進(jìn)行監(jiān)督檢查。國家自然資源督察機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對生態(tài)保護(hù)紅線管理情況的督察，各級自然資源主管部門會同有關(guān)部門組織開展生態(tài)保護(hù)紅線核查和執(zhí)法。對發(fā)現(xiàn)的問題，及時通報相應(yīng)層級人民政府，由相關(guān)部門依據(jù)職責(zé)依法依規(guī)進(jìn)行處理。

第二十二條【績效考核】國務(wù)院自然資源主管部門會同相關(guān)部門，結(jié)合國土空間規(guī)劃實(shí)施對各?。▍^(qū)、市）生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)成效進(jìn)行考核，考核內(nèi)容主要